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15 de Outubro de 2019

Qual a utilidade do controle na gestão pública?

A visão do controle na gestão pública frente aos novos desafios.

Jerônimo Santos Lima, Estudante
Publicado por Jerônimo Santos Lima
há 2 anos

Controle para qu

A Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1998, em seu artigo 70 e seguintes disciplina a atividade de controle na administração pública. Tal atividade tem fundamento no próprio Estado Democrático de Direito e visa proteger algo valioso: o desenvolvimento socioeconômico do país por meio da lisura na prestação dos serviços públicos. É preciso entender antes de tudo que o ciclo de políticas públicas - ideia já não tão atual nos livros mais modernos sobre o tema - somente pode ser corretamente realizado se existirem recursos bastantes para isso, porém a atividade de controle vai além de fiscalizar o erário e tem sido subestimada no Brasil.

Por exemplo, a construção de um hospital e escola públicos somente podem ocorrer de uma maneira eficiente, eficaz e efetiva - e tais conceitos são distintos - se para tanto for reservado orçamento no valor estimado em licitação, esta for realizada no prazo estipulado, com cumprimento da lei, sendo econômica e atendendo à sua finalidade social.

Entretanto, é preciso pensar que a atividade de controle ultrapassa essas premissas de simples análises de legalidade, legitimidade e economicidade de atos patrimoniais, financeiros, orçamentários, contábeis e operacionais. É que a partir da ingerência dos princípios da denominada Nova Gestão Pública -NGP, que tem como pressuposto básico o foco na gestão pública de resultados, o controle passou a ter um papel muito estratégico, exponencialmente se tomarmos como base o estágio da NGP chamado de Public Service Orientation. Deve-se, com fundamento em tais teorias, pensar o controle público a partir de conceitos como equidade, justiça e ética. Ademais, é preciso buscar em Alberto Guerreiro Ramos um modelo interessante de entender o funcionamento da administração pública: o paradigma paraeconômico, inobstante se reconheça o desafio frente a uma sociedade de consumo como a nossa.

Infelizmente, o que tem havido no Brasil com relação aos órgãos de controle é uma imaturidade tamanha quanto às suas funções e ao seu potencial. Digo isso pois nem mesmo no meio acadêmico - ao menos na graduação - tais órgãos são levados a sério e estudados criticamente. Arrisco a dizer que existem alunos de graduação em direito que não sabem especificar se o Ministério Público de Contas pertence à estrutura organizacional do Ministério Público ou do Tribunal de Contas. Isso sem contar aqueles que se assustam por não saberem que tal órgão existe nas estruturas desses Tribunais. Não sei se isso acontece por culpa dos alunos, pelo fato de tais órgãos serem recentes no Brasil ou se, por não serem tão atuantes em suas causas, têm sido vistos como dispensáveis - embora na verdade não sejam.

Ademais, a forma pela qual os órgãos de controle muitas vezes têm sido geridos leva justamente a uma série de atos antieconômicos. Explico: exigir a mantença de um órgão de controle é demasiadamente caro, uma vez que sua estrutura e a remuneração de seus servidores são altas - como deve ser para fins de interesse público e imparcialidade no exercício das funções. Entretanto, no modelo posto hoje no Brasil, os resultados entregues à sociedade por essas instituições são pífias frente ao seu custo, o que faz com que a sociedade duvide de sua necessidade.

Por exemplo, o artigo de Cynthia Magalhães e Ricardo Carneiro denominado "A tomada de contas especial como instrumento de controle e responsabilização" demonstra que o ressarcimento ao erário por eventuais omissões ou irregularidades no dever de prestar contas é reles e que o instrumento das Tomadas de Contas Especiais não tem cumprido seu propósito. Os autores dizem que

A direção sinalizada por tais resultados é a questionável efetividade da TCE como instrumento de guarda ao erário, ressarcimento, controle e responsabilização, e mesmo como instrumento pedagógico, pois o agente causador de dano ao erário se vê escudado pelo transcurso de tempo a seu favor. Verifica-se que, apesar de conteúdo próprio da accountability presente na normatização da TCE, na prática, seus resultados não são alcançados. De um lado, os órgãos estaduais não cumprem adequadamente seu papel de efetiva fiscalização da aplicação dos recursos públicos repassados via convênios; de outro, o Tribunal não cumpre adequadamente seu papel de apurar irregularidades e assegurar o ressarcimento de danos ao erário. Com isto, a TCE caracteriza-se por um controle altamente formalista e, ao mesmo tempo, ineficaz (2014, p. 16).

Inobstante os órgãos de controle serem mais avançados em termos de gestão, em regra, que seus jurisdicionados, há ainda muitas disfunções burocráticas em sua organização, a qual foca na atividade-meio e no controle de procedimentos, no lugar de haver um controle de resultados e a preocupação, na visão de Mark Moore, de criação de valor público à sociedade.

Outra questão em voga, por decorrência da Operação "Quinto do Ouro" deflagrada pela Polícia Federal, a qual desvendou o esquema de corrupção no núcleo estratégico do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, é a forma de composição dos Conselheiros desses Tribunais.

Percebo, no entanto, que o problema vai além de sua composição - que é um assunto sério que precisa ser resolvido, não só nos Tribunais mas nos órgãos de controle interno estaduais e municipais. O que há de verdadeiramente preocupante é a crise ética que, de forma velada e às vezes nem tanto, persiste em ser cultura na organização pública comprovando o que se tem denominado de patrimonialismo camaleônico.

Órgãos de controle possuem duas facetas: a estratégica, que é voltada para a gestão da coisa pública, e a de combate à corrupção, que é ligada à ética no serviço público.

Quanto à primeira face da moeda, há sérias disfunções, como por exemplo a inaplicabilidade na prática de um verdadeiro "sistema" de controle. Essa ideia de sistema é muito importante e quase não se tem falado sobre essa questão e acredito que a causa disso é falta de entendimento do que seja “sistema”, porquanto para sua compreensão é preciso pensar a administração de holisticamente, o que é difícil para a maioria das pessoas. Ainda se pensa que o controle é uma porta ou uma sala no fim do corredor e que a fiscalização deve ser de responsabilidade dos órgãos de auxílio ao controle externo, o que demonstra a incipiência quanto ao temática.

No que diz respeito ao combate à corrupção, excepcionando certos atos da Controladoria Geral da União - que também se transformou recentemente em um ministério, o que mitigou sua autonomia, não se vê em geral um programa contínuo nesse viés nos órgãos de controle. Ou seja, não há verdadeiras forças tarefas nos órgãos de controle para combate à corrupção e o pior: eles têm sido maus exemplos quanto a esse quesito, o que configura uma traição ao detentor do poder estatal:, qual seja, o povo.

Neste momento, entretanto, abriu-se o que se tem denominado em políticas públicas de "janela de oportunidade". A mídia e os estudiosos atentaram para o fato de que a composição dos Tribunais de Contas não é a mais consentânea com o Estado Democrático de Direito e que, por isso, necessita ser repensada.

Apesar desse avanço, o que esse artigo pode contribuir até o presente momento é para a amplitude da análise. Primeiro: a atividade de controle não se resume em Tribunais de Contas e na sua composição. Existem órgãos de controle interno em quase todas administrações diretas e indiretas da União, estados-membros, Distrito Federal e Municípios e seu papel e composição parecem não adentrarem nas discussões. Ademais, a ideia de "sistema de controle" vai além da órgãos de controle. Assim, todos que participam das atividades de gestão pública fazem controle de alguma forma. O compliance é uma atividade organizacional e não departamental. Por isso, o que se deve pensar não é somente a composição desses Tribunais, mas a composição dos dirigentes e servidores dos órgãos de controle e, numa visão mais ampla - o que mais urgente - como deve funcionar esse sistema.

Segundo: a exigência e fomento do exercício ético na atividade de controle e seu foco no combate à corrupção, o que leva impreterivelmente a pensar que a forma de composição de tais instituições deveria se promovida mediante concurso público. Ocorre que o pressuposto ético vai além, pois até mesmo os servidores precisam ser continuamente testados nesse sentido. Para essa questão vejo que a melhor forma de aferir a ética de servidores é por meio do accountability vertical, transparência e controle social. Contudo, nessa visão a responsabilidade passa para a implementação de uma educação cidadã, fato inquestionavelmente complexo de se alcança em plenitude.

Finalmente, percebo que essa "janela de oportunidade" logo irá se fechar, como ocorre com todas as outras. Por isso, espero que os servidores atuantes nessa área, os cidadãos conscientes de seus deveres, a academia e os demais stakeholders não percam essa abertura e a utilizem de forma ampla e com criticidade. Que seja, por isso, um momento de tentativa de mudança em que ao menos algo - nem que seja o mínimo, seja repensado e transformado para o alcance ao bem comum, a fim de fazer com que a sociedade entenda que o controle é realmente um ativo importante e existe para a sua proteção e para garantia do futuro de todos nós.


Referências Bibliográficas

FEDERAL, Senado. Constituição da republica federativa do Brasil. Brasília: Senado, 1988.

GIRDWOOD, Charles Reginaldo. Delimitação de sistemas sociais. Revista de Administração Pública, v. 17, n. 1, p. 84-94, 1983.

G1-PORTAL DE NOTÍCIAS DA GLOBO. Servidores da extinta CGU protestam por saída de ministro da Transparência Disponívelem: http://g1.globo.com/política/noticia/2016/05/servidores-da-cgu-protestam-por-saida-do-ministro-fabia...Acesso em 17.04.2017.

G1-PORTAL DE NOTÍCIAS DA GLOBO. Operação Quinto do Ouro nasceu de delações; entenda. Disponível em: http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/operacao-quinto-do-ouro-nasceu-de-delacao-de-ex-diretor-d... Acesso em: 17.04.2017

JUNQUILHO, Gelson Silva. Teorias da administração pública. Florianópolis, Departamento de Ciências da Administração/UFSC, 2010.

MOORE, Mark Harrison. Criando valor público: gestão estratégica no governo. Uniletras, 2002.

QUINTÃO, Cynthia Magalhães Pinto Godoi; CARNEIRO, Ricardo. A tomada de contas especial como instrumento de controle e responsabilização. Revista de Administração Pública, v. 49, n. 2, p. 473-491, 2015.

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